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建国前青岛市政当局主要施政方针概述
撰稿:孙保锋 张晓言 徐增娥  
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德国租借时期(1897~1914年)
施政方针:1898年《胶澳发展备忘录》记载:“胶澳地区海军当局所采取的一切措施都首先着眼于经济方面。在不损害该地区作为舰队基地的军事上的重要作用前提下,对这一地区的未来具有决定意义的是:首先把它发展为一个商业殖民地,即发展成为德国商团在东亚开发广阔销售市场的重要基地。出于这一指导思想,产生了两条管理原则:(一)总督府应尽可能大地保有自己对本国政府的独立性。(二)国家行政机构不要对工商业管得太严,要实行免关税和原则上的营业自由制度;随着保护区的不断发展,国家行政管理部门应退居次要位置,以利于实行广泛自治。”
实施情况:
一、建设港口和铁路:行政当局认为“这个年轻殖民地的繁荣基于两个重要的前提,一是通过现代化的大型港口设施促进该地海上贸易往来;另一方面,通过人为的交通线路开发广袤的内地;这些交通线路可弥补这个德国基地所缺少的那种在较古老沿海商业场所可供支配的大型天然水路的不足。”1898年9月2日,青岛作为自由港向各国贸易开放。自由港包括整个德国租借地。
青岛港作为最大最重要的建设项目,所有设施均按照当时世界先进水平来设计建造,建成后即被誉为东亚第一良港。各种航道灯标及其他标志,可保证船只在任何天气、季节进港。150吨的大吊车以及一座长达1000米的码头可以满足当时最大货轮装卸货物的要求,货物还可在码头上直接转装火车。拥有16000吨浮船坞的船坞工艺厂,可以修理各种类型的军舰和商船。小港可为较小的近海轮船提供停泊。1899年,胶济铁路开始修建,1904年6月1日全线通车营运,建成了青岛至济南府的全部干线和博山支线。铁路穿过煤田,将山东省的煤矿和农副产品运往青岛,然后出口。同时,棉纱、棉织品、机器、农具、染料等工业产品通过铁路由青岛输往山东省内。通往天津的铁路(津浦铁路)的扩建,使青岛又进一步成为山东、河北、山西和河南四省的始发站和中转站。
青岛港兴建,胶济铁路全线通车,路港一体化的先进港口设施,自由港制度的施行,使青岛港很快成为华北大港。1906年,青岛海关税收总额在全国36个海关中居第7位,取代烟台港成为山东主要贸易口岸。
二、兴建城市:“海军当局一开始就把一项按计划制定的、从社会政治角度考虑过的土地政策看成是所有健康的殖民地经济政策的基础”。鉴于青岛极为复杂而且相当分散的土地占有关系,胶澳总督府首先取得土地的优先购买权。
对于所购买的土地,“政府只保留用于修建街道、广场、码头、公共场所和防御工事所需之土地作为自己的财产。为了能最广泛地考虑到未来之需要,尚须更深入地调查卫生、经济、航海和军事诸方面的情况。任何草率行事都会给繁荣发展造成严重障碍,造成将来财政方面的重大损失。在这类准备工作结束以前,严禁把土地转让给那些急于在胶澳地区落户经营的商人。在集中一切力量进行了初步调查,特别是在制定出港口和城市建设规划之后,总督于1898年9月2日颁布了有关土地买卖的法令。”
按照该法令,总督府建立土地公开拍卖制度,土地将拍卖给出价最高的人。购置的土地如果再转卖,需将卖价告知总督府。总督府(对土地)保有按被告知价格优先购买的权利。如总督府不想购买,则(在他人购买时)除了要收取2%的过户费外(买卖双方各分担1%),还要课以土地升值部分1/3的税,是为增值税。总督有权按原先申报及批准的计划干预建设实施情况。如果25年后,土地仍在原业主手中,政府将按照土地增值部分的1/3征收税款,而且要一次付清。对于每块卖出的土地,总督府每年还要征收6%的土地税,此为地价税。
到1907年,取代青岛村和中国兵营的是一座按照统一规划建设的规模宏大的城市,有欧洲人的青岛区以及与之相邻的位于汇泉湾的别墅区,大鲍岛华人区和台东镇、台西镇工人居住区。还有一个地处大鲍岛和大港之间正在形成中的工商业区。市区有可通行汽车的街道网、雨水和污水下水道、自来水和电灯照明设备,有向欧人和华人开放的教堂、医院和学校,有一个邮局、交易大厦和一座符合一切卫生要求的屠宰场。胶澳总督府还特别重视在青岛植树造林,不但美化市容,而且改善城市卫生状况。
三、引进工商企业:“为使这一新兴殖民地能与东亚沿海的老商业区进行竞争,就要使胶澳地区不但在商业方面,而且也在手工业方面具有广泛的经营自由……,总督不授予任何手工业垄断权”。德国在青岛先后建成了电灯厂、日尔曼啤酒公司(今青啤)、四方机厂(今南车四方)、自来水厂、屠宰场、德华缫丝厂、造船厂等大型企业。
四、宣传德国文化:在中国发展一个“德国文化中心”,宣传德国文化和科学的成就,向中国展示德国的正面形象,把青岛逐步发展成为传播欧洲文化的基地。一是大力支持教会在胶澳地区进行传教活动。二是创设总督府学校、职业学校、淑范女子学校和德华高等学堂,培养为殖民地发展服务的人才。三是大力促进胶澳地区的科学研究工作,开展天文气象、细菌学、地质学、植物学等自然科学活动。
 
日本第一次占领时期(1914~1922年)
施政方针:1914年日本陆军省出台的《青岛施政要纲》明确提出:“一、将执行代表天皇宏伟目标的国家方针,作为青岛施政之要旨;二、管理之形式,以沿用德国管理之要领为宜。但要清除德国之精神及潜在势力,利用其权益,贯彻我对支政策,助我工商经济之发展;三、凡归顺我统治之人,无论其国籍和宗教,均予以抚恤保护,使其对我帝国之恩威心悦诚服;四、对支那官民应注重信义,诚心诚意对其指导启迪;即使对待我统治下之清朝遗民及支那国家罪犯,也一律公平无私对待。不允许支那官民对我帝国威严有秋毫之冒犯;五、督励移居青岛地区之帝国臣民,以公法为准绳,以道义为重,得以圆满之得其利、立其业。”
实施情况:
一、实施移民政策:日本政府宣布青岛对日本本土居民开放,将青岛的土地以低于德占时期数倍的地价卖给日本移民,土地地价税由德国侵占时期的6%降至2%,取消土地增值税,一时间日本侨民大增。1915年日本侨民在青岛仅400人,1921 年增至24500余人,几占当时全市居民的八分之一。
二、加快工商业发展:作为经济掠夺的基地,日本对青岛“特别注意者,厥为市面之扩充与工厂之提倡”。经营工商业“日本人尤为巨细不捐,自规模最大的纺织厂,以至极细的修缮铁路,无不捷足先登,或且占为专有”。据《青岛工商便览》记载,到1922年末,日商资本在50万元以上的工厂企业有80余家。青岛工业开始出现较为完整的体系,纺织、印染、面粉、榨油、火柴等行业,均有相当规模。日本商社从1916年的36家增加到500家。日本在青岛开设正金银行、朝鲜银行和正隆银行等多家分支机构,垄断青岛金融业。  
三、扩张城市规模:1915年至1919年的5年中,日本在青岛城建投资达6200万元,共建面积19.39万平方米。城市规模比德占时期扩大三倍。
四、实行军政与民政:1914年11月19日日本占领青岛后,设立青岛守备军司令部,在青岛实行所谓“军政”,实行军管。日本颁布《青岛守备军治罪特例》、《青岛守备军刑事处分令》,严令中国人民遵守,否则按军法处罚。“军法”镇压下,青岛人民丧失了自由,日本宪兵可以用任何借口对中国居民予以拘留、审讯、判刑,乃至杀害。1917年9月29日,青岛守备军司令部进行改组,公布《青岛守备军民政部事务分掌规程》,宣布成立民政部,将青岛变成其殖民地。
 
南京国民政府统治时期(1929~1937年)
施政方针:在“整饬纲纪,教养民众,繁荣市面” 三项施政原则下,推出十条施政纲要:“整饬官方、修明政治;厉行自治、充实民力;禁绝恶习、改良民俗;建设乡村、施惠平民;普及教育、学求实用;提倡国货、优遇劳工;发达港务、繁荣市面;整顿警察、巩固治安;慎重邦交、保护外侨;力图建设、输入文明。”
实施情况:
南京国民政府统治青岛时期,青岛被辟为特别市,直属中央政府行政院管辖,成为当时五大院辖市之一。青岛定位为中国五大经济区——黄河区的出海口,工商、居住、游览城市。此时期青岛政局相对稳定,经济得到较快发展。
一、规范政务:设立筹办地方公益委员会、市有土地房产整理委员会、风俗改良委员会、市政设计委员会等咨询机构;设立市区联合办事处,将市区划分为三大区域,设立3处市区联合办事处,对下层平民进行训练、教育;筹办地方自治;核减政务经费,设立勤俭进修会;训练保卫团,分为常驻保卫团和征集保卫团两种,组织训练班,训练民众,维持乡区治安。
二、发展民族经济:依托青岛港及胶济铁路和津浦铁路的连接,进一步拓展青岛经济腹地,发展对外贸易。1936年青岛港进出口总额仅次于上海和天津,成为全国第三大港口。新型商业企业不断增加,工业基础更加丰厚,棉布生产能力占华北四省的74%。政府施政措施包括改组民生工厂,创设物品证券交易所,督促组织国货公司、渔业公司,举办国货展览会,改组公共汽车公司,整理市场,组织普利公司救济土产出口,发展合作事业,设立农工银行,为乡村小工业和农业生产提供贷款等。
三、加快城市建设:扩大市区范围,向东扩至浮山,北至李村、沧口,按功能划分商业区、住宅区、港埠区、工业区、渔业区、名胜区。开辟荣成路东特别规定建筑地(今八大关),开发崂山,开辟山海关路、湛山、太平角路、新疆路海水浴场,改筑前海栈桥,建筑小港菏泽路栈桥,建设平民住所、体育场、民众大礼堂、滨海公园等。建设青岛船坞、第五码头、海军码头,开通海西水面交通和崂山水上交通。
四、整理地政:将土地分为民有地、公有地、私有地三种,对公有地实行投标竞租,租期为30年。重估私有地地价,沿用德日统治时期按地价征收地税的政策,税率由德占时期的6%改为中央土地法规定的2%,对私有地买卖,按卖价的15‰收费。。此外,针对民族资本,开放工场地,将蒙古路、华阳路一带公地,划为工厂区域。开放小港一带填海地,将贵州路、四川路、小港二路一带海滩填埋区域共3760公亩(376000平方米)分别划为商业住宅用地和仓储用地,按申请先后领租。
五、推进乡村建设:主政者认为“城市之兴衰,系于乡村,乡村败则城市随之俱败,故开发乡村,实为繁荣城市之根本”,提出城乡并重、物质建设与文化建设并重的思想。以“助民、便民、不扰民”为三大原则,以行政力量推动乡村教育,以乡村教育功能充实行政之不足,即当时所称“政教合一”。从1932年4月开始,在全市设立11个乡村建设办事处,统一筹划实施乡村建设事宜。具体措施包括推进乡村道路建设、推广乡村教育、推行社会风俗改良、筹办农村金融、扶助农村生产、维护乡村治安等。
六、改良民生:对关系民生的住、食、衣、行各方面及各项市政事业一一列明,制定详细措施,加以贯彻执行。1.建设平民住所,整理杂院,取缔棚户、板房,整理市场、旅馆及娱乐场所,筹设工人宿舍,规定房租,提倡建设中等住宅。2.办理劳工登记职业介绍,筹设劳工食堂,推行劳工教育,指导劳工储蓄,兴建劳动休息亭。3.添设医疗机构,设立海水浴场救护处,建设免费区公墓,实施清洁检查。扩充救济院,设立平民贷款所,禁止缠足,奖励善行。
七、注重文化建设:1.重视教育,实行政教合一,划分学区统一实施管理,增加教育经费,添设小学100多所,设立国立青岛大学(后改称国立山东大学),强制推广义务教育,推广民众教育。2.提倡体育,举办十七届华北运动会、游泳比赛等多项大型体育赛事。3.组织工商学会、经济研究会、体育协会、平民教育协会等文化团体,认为其“负研究与沟通的责任”,“一方面将研究结果贡献于工商业,一方面沟通工商业本身”。4.树立海洋思想,认为是“国防所关,国运所系”,提出“四海”政策,即发展海权、海军、海运、海产事业。创办《海事杂志》、《四海杂志》,建设水族馆,以“启发国民海洋思想”,提倡海洋学研究。
 
日本第二次占领青岛时期(1938~1945年)
施政方针:1939年3月,兴亚院华北联络部青岛出张所所长、青岛市公署最高顾问柴田弥一郎在第一次市政会议上提出《行政指导要纲》:“青岛天然资源颇丰,又为山东省之门户,得地利之良港,乃占最有望之地位,今次又因为长期建设工作推进之最重要都市,故应率先垂范,而迈进于建设明朗大青岛市,以为建设东亚新秩序之魁。”
伪青岛特别市市长赵琪在第二次市政会议上发表施政方针:“本市秩序虽已恢复,而治安工作仍为第一要务,故对于警务机构不可不力求充实,其次则安定人民生计,发达本市经济亦为行政之要图,再则培养民德,矫正思想应从教育入手,此外凡属积极与消极各行政事项,自当次第举行,而概以‘行政之合理化与效率之增进’为目标”。
实施情况:
一、制定建设大青岛都市计划。计划把青岛建成政治、港湾、工业和观光性质的城市。1939年将即墨、胶县划归青岛市管辖,改称即墨乡政处、胶州乡政处。1942年成立崂山区行政办事处。
二、设立伪政府。先后成立伪青岛市治安维持会和伪青岛特别市公署,设置特别市市长,综理全部市政;同时配备顾问、辅佐官,概由日本人充任。伪政府在行政上受伪华北临时政府指导监督,实际上完全听命于日本。
三、实行物资统制和价格调整。对粮食、蔬菜水果、砂糖、食盐、火柴、煤炭等主要生活物资实行配给,制定适正物价表,公布实行。
四、恢复经济。修复九大纱厂,奉行“适地适产”和“重点开发”政策,促进战时物资生产,加强对钢铁、机械、化学等重工业的投资与建设,形成了以南日钢、北日钢、太阳橡胶等为代表的重化工业。
五、规定禁止买卖土地办法。规定青岛特别市区域全部划为特定区域,除特殊情形停止土地权利移转。土地整理结束后,于1940年在限定区域内恢复土地买卖。添置台东镇、大连路下水道,实施专用下水道计划,使雨水污水两水道分离。
六、实施治安肃正和强化治安运动。恢复各警察分驻所,设立警备总队,先后进行5次强化治安运动。承担华北兵站基地任务。
七、加强文化控制。在各学校普及日语,选送学生赴日留学。对农业、工业、商业、劳工、水产、宗教等状况进行广泛深入调查,组织成立商工联络委员会、鲁东棉产改进会、农事合作事业辅导委员会等,编纂、发行《经济月报》、《青岛中国商工总览》、《社会月刊》、《青岛旅行指南》等资料。
 
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